La composición del
Congreso de los Diputados y del Senado y la Ley Electoral son tributarias de la Restauración de la Monarquía como forma política del
Estado español. Su composición y forma de elección son una garantía de
la Restauración Monárquica. Si no se entiende esto, no se entiende nada.
La composición del Congreso de los Diputados y del Senado y la Ley
Electoral son preconstiticionales. La composición la decidió la Ley para
la Reforma Política, la última de las Leyes Fundamentales del Régimen
del general Franco, aunque tal Ley Fundamental, como es sabido, fuera
aprobada después de la muerte del general.
Pero fue aprobada por las Cortes del Régimen como su Ley
Fundamental. En esa Ley Fundamental está el Congreso de los Diputados
con 350 escaños y está el Senado "provincial". La forma de elección se
decidió a través del Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo de normas
electorales, aprobado por el Gobierno presidido por Adolfo Suárez. Con
dicho decreto-ley se celebraron las elecciones del 15 de junio de 1977.
Las Cortes elegidas en ese día harían la Constitución.
La Constitución reproduciría prácticamente la composición del Congreso y
el Senado de la Ley para la Reforma Política y la Ley de Régimen
Electoral General de 1985 reproduciría el sistema electoral previsto en
el Real Decreto-ley 20/1977. Formalmente ya no son preconstitucionales,
pero materialmente sí. La definición de la institución parlamentaria,
que es la pieza más importante de toda Constitución democrática, es
formalmente constitucional, pero no materialmente.
Hubo más debate en las Cortes de Franco que aprobaron la Ley para la
Reforma Política que en las Cortes Constituyentes acerca de las Cortes
Generales de la democracia española. Y hubo mucha más reflexión sobre el
sistema electoral en el equipo que redactó el Real Decreto-ley 20/1977
que en las Cortes que aprobaron la LOREG.
En la
Constitución de 1978 se ha repetido el modelo que se siguió en las
constituciones de 1845 y de 1876. La Monarquía en España se ha asentado
siempre en la devaluación del principio de legitimidad propio del Estado
Constitucional: el principio de soberanía nacional en el siglo XIX, el
principio de soberanía popular en el siglo XX.
Entre
1845 y 1876 el parecido es enorme. Ambas Constituciones reaccionan
frente al principio de soberanía nacional de las Constituciones de 1837 y
1869, y dan vida a dos sistemas políticos en los que el Rey es el eje y
en el que la elección de las Cortes Generales es el resultado del
fraude electoral. La Monarquía Española, que era la forma en que las
Constituciones del XIX la definían, fue una forma política
constitutivamente corrupta, electoralmente corrupta. Únicamente con base
en la corrupción electoral podía operar.
Cánovas lo reconocería
expresamente en el debate sobre la ley que introdujo el sufragio
universal (masculino por supuesto) en 1890. Calificó el sufragio
universal de la "forma menos digna" de obtener la voluntad popular, dado
que cuanto más universal fuera el sufragio más universal tendría que
ser la corrupción electoral.
Entre 1845 y 1876 hay
una diferencia importante. A partir de finales del XIX el tránsito del
campo a la ciudad se acelera y en las ciudades es más difícil que opere
la corrupción electoral. La amenaza del sufragio, que no existió para la
Constitución de 1845, sí estuvo presente en la Constitución de 1876.
Al
final sería una manifestación del sufragio universal, aunque fuera en
unas elecciones municipales y como consecuencia del resultado en las
capitales de provincia, la que haría saltar por los aires la Monarquía
de la Primera Restauración.
En 1978 la Monarquía ya
no podía descansar abiertamente en la corrupción electoral como en 1845 y
1876. Las elecciones tenían que ser por sufragio universal y tenían que
ser una elecciones limpias, sin fraude en el proceso electoral. En la
Europa de finales del siglo XX esto no era discutible.
La devaluación del principio de legitimidad democrática tenía que
conseguirse por otras vías. La "corrupción" tenía que introducirse en la
propia definición institucional del órgano a través del cual se expresa
la soberanía popular, las Cortes Generales, y en la fórmula para la
elección de sus miembros.
Y es lo que se haría. Se
introduciría un "poquito" de corrupción en la composición y fórmula de
elección del Congreso y un "muchísimo" de corrupción en la composición y
fórmula de elección del Senado.
En lo que al
Congreso de los Diputados se refiere, el objetivo era que, a través de
una desviación calculada del principio de igualdad, la composición del
órgano se escorara ligeramente hacia la derecha y hacia un bipartidismo
casi inexorablemente dinástico. En el Senado se producía pura y
simplemente la negación del principio de igualdad.
Esta "corrupción electoral" de baja intensidad en el Congreso y de
enorme intensidad en el Senado es la que ha hecho posible que el sistema
político de la Segunda Restauración haya funcionado con cierta
normalidad durante varios decenios. Pero esa misma corrupción es la que
lo está condenando. Porque con corrupción electoral no es posible
activar la reforma de la Constitución.
Y una Constitución que no se reforma está condenada a desaparecer.
(*) Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla
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