Mariano García Canales, catedrático que fue de Derecho
Constitucional en la Universidad de Murcia, publicó en 1981 en la
Revista de Derecho Político un artículo con el título "Los Intentos de
Reforma de la Constitución de 1876". Apenas tres años después de la
entrada en vigor de la Constitución de la Segunda Restauración, analizó
la experiencia de la Constitución de la Primera, advirtiendo
implícitamente del riesgo que supone no hacer uso del procedimiento de
reforma de la Constitución para la supervivencia de la misma. Ya se sabe
que el desconocimiento de la propia historia condena a repetirla.
Muy
buen conocedor de la historia constitucional española en general y de
la del primer tercio del siglo XX en particular, tenía autoridad para
hacer la advertencia que hizo y para hacerla, además, cuando había que
hacerla, cuando se iniciaba la andadura de la nueva Constitución. La
reforma de la Constitución no se puede dejar de tener presente nunca en
una sociedad democráticamente constituida, porque es la única forma
jurídicamente ordenada de renovar el principio de legitimidad en el que
descansa el Estado Constitucional.
El Estado Constitucional se articula mediante la
combinación de un principio de legitimidad y de un principio de
legalidad. El principio de legitimidad está exclusivamente en la
Constitución. El principio de legalidad está en el resto del
ordenamiento jurídico. El principio de legalidad se renueva diariamente.
Los órganos y los procedimientos a través de los cuales se crea el
derecho, se lo ejecuta en términos generales y se lo aplica en los
conflictos individuales no dejan de actuar en ningún momento.
El
principio de legitimidad, por el contrario, únicamente puede renovarse
mediante la reforma de la Constitución, que, justamente por eso, es un
instituto exclusivamente constitucional. Las demás normas del
ordenamiento jurídico no tienen cláusulas de reforma. El mismo órgano
que las ha creado a través de un determinado procedimiento puede
modificarlas o derogarlas siguiendo ese mismo procedimiento al día
siguiente de haberlas creado.
Con la Constitución no
ocurre lo mismo. Una vez aprobada la Constitución, deja de existir el
órgano constituyente que la engendró. Por eso la Constitución tiene que
prever qué órgano y de qué manera podrá introducir cambios en el texto
aprobado por el constituyente.
Esta previsión
constitucional no es una opción, sino una necesidad. Ninguna sociedad
puede vivir indefinidamente de la legitimidad constituyente originaria.
Ninguna. La evidencia empírica de que disponemos es concluyente. Las
constituciones que no se reforman se mueren. Esto no se puede dejar de
tener presente nunca y más en circunstancias como las que presidieron el
tránsito de las Leyes Fundamentales a la Constitución de 1978.
La
Constitución se hizo como se pudo. Sin la Ley para la Reforma Política,
aprobada por las Cortes Orgánicas, en la que se definió la composición
del Congreso de los Diputados y el Senado, y sin el Real Decreto-ley de
marzo de 1977 en el que se definió el sistema electoral de ambas
Cámaras, posiblemente no se hubiera podido llegar al acuerdo
constituyente al que se llegó en 1978. Parte sustancial de ese acuerdo
es preconstitucional y fue definido por la Cortes de Franco y por el
Gobierno no democrático presidido por Adolfo Suárez antes de las
elecciones del 15 de junio de 1977.
El déficit
democrático con el que arranca la Segunda Restauración constitucional de
la monarquía es muy notable. La proyección del "Antiguo Régimen" en el
Estado Democrático es muy pronunciada. Dicha proyección debería haber
sido corregida haciendo uso de la reforma de la Constitución.
Cuando
le explicaba el proceso constituyente de 1978 a los alumnos, me remitía
siempre a la experiencia constituyente de la Ley Fundamental de Bonn.
Los alemanes hicieron su Constitución tras la experiencia del Tercer
Reich y la derrota en la Segunda Guerra Mundial. Aprobaron la
Constitución bajo una vigilancia muy intensa por parte sobre todo de los
Estados Unidos. Se trataba, en consecuencia, de una norma con un
déficit de legitimidad importante, que ha sido compensada con el uso
frecuente de la reforma de la Constitución. En 62 ocasiones ha sido
reformada la Ley Fundamental de Bonn.
Y las mayorías exigidas son las
del artículo 168 de la Constitución española, dos tercios del Bundestag y
del Bundesrat. Esa renovación continuada del principio de legitimidad
es la que le ha permitido tener la aceptación que ha tenido y que
posibilitó que la "Unificación" tras la caída del Muro de Berlín se
hiciera con la Ley Fundamental de Bonn tal como estaba en ese momento.
Se añadieron 5 nuevos Länder y punto.
En España hemos
hecho todo lo contrario. En lugar de considerar la Constitución como un
punto de partida para ir levantando las hipotecas que nos habían dejado
los 40 años del Régimen del general Franco, la hemos convertido en un
punto de llegada inamovible, en el que se han introducido dos reformas
por mandato de la Unión Europea, una de manera limpia, la del artículo
13 para hacer posible el Tratado de Maastricht, y la otra, la del
artículo 135, de contrabando, en la agonía del Gobierno Zapatero.
Pero
nada más. El único intento de hacer una reforma que protagonizó el
Gobierno presidido por José Luis Rodríguez Zapatero en 2006, para acabar
con la preferencia del varón en la sucesión de La Corona, incorporar el
mapa autonómico a la Constitución, definir las relaciones entre el
Derecho comunitario y el derecho interno y hacer del Senado una
verdadera Cámara de representación territorial, no llegó siquiera a
tramitarse parlamentariamente.
Han pasado 41 años
desde la entrada en vigor de la Constitución. Es obvio que la España de
2019 no es la de 1977-78. Es obvio, además, que desde 2015, si no antes,
son notables los síntomas de agotamiento del sistema político definido
en la Constitución. La sociedad española no es capaz de hacer una
síntesis política de sí misma para poder autogobernarse. Por eso estamos
teniendo que repetir elecciones.
En lo que a la
reforma de la Constitución se refiere, la Segunda Restauración cada vez
se parece más a la Primera. Mariano García Canales finalizó su artículo
sobre la Constitución de 1876 con las siguientes palabras: "Su necesaria
reforma sobre aspectos concretos ni siquiera se intentó seriamente. La
Constitución se convertía así en un escudo de intereses y grupos para
los que lo preferible fue siempre el inmovilismo, aunque este resultara
suicida".
En esas estamos.
(*) Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla
