Es uno de los “elefantes
en la habitación” que hay en el Estado español, uno de aquellos
problemas obvios sobre los que nadie quiere discutir, pero que no por el
hecho de ser ignorado desaparece. Nos referimos al sistema de
financiación de las comunidades autónomas (CCAA) de régimen común (todas
excepto Euskadi y Navarra). ¿Y por qué tenemos que hablar de ello?
Según Eurostat, en 2016 las CCAA se hicieron cargo del 93% del gasto
público que se realizó en todo el Estado español en los ámbitos de
sanidad y educación, dos de los pilares fundamentales de cualquier
Estado del Bienestar. Estas cifras, pues, ponen de manifiesto la
importancia que tienen todos aquellos mecanismos que garantizan la
financiación de estas CCAA, dado que de ésta depende, en gran medida, la
viabilidad y la eficacia de muchas de las políticas sociales que nos
afectan en nuestro día a día.
Con esta idea en mente, y
teniendo en cuenta que el actual sistema de financiación autonómica está
caducado desde 2013, plantearemos, desde la óptica del federalismo
fiscal, un análisis de este sistema, mediante el cual podremos averiguar
las debilidades de un modelo vigente desde hace casi diez años.
Los fundamentos del federalismo fiscal
El federalismo fiscal se
desarrolla en el contexto de los Estados federales como teoría sobre la
cual se construyen los sistemas de financiación que regulan las
relaciones fiscales entre los gobiernos centrales y las entidades
federadas. Los principios fundamentales de esta teoría, y que tiene que
cumplir cualquier modelo de financiación subcentral, son los siguientes:
-
Autonomía. Ésta se tiene que dar tanto en el campo de los ingresos (las unidades subcentrales tienen que poseer capacidad para decidir el volumen de lo que recaudan y la política fiscal) y de los gastos (las unidades subcentrales tienen que tener capacidad para establecer en qué y cómo gastan).
-
Equidad vertical. Implica la necesidad de que haya un equilibrio entre el reparto de las competencias entre el poder central y el subcentral, por un lado, y el reparto de los ingresos entre las dos esferas de poder, por el otro.
-
Equidad horizontal. Ésta se produce cuando existe un equilibrio entre la capacidad de las distintas unidades subcentrales para generar ingresos tributarios y sus necesidades de gasto; es decir, cuando los gobiernos de las entidades subcentrales más débiles a nivel financiero están en condiciones de proveer servicios públicos con unos estándares similares a los de las unidades más ricas, sin exigir un mayor esfuerzo fiscal que el existente en estas unidades más ricas.
-
Coordinación intergubernamental. Su presencia es fundamental para hacer efectiva la piedra clave de la arquitectura federal, el pacto. En este sentido, existen dos tipologías de mecanismos. Por un lado encontramos los de carácter político-institucional, que tienen como principal objetivo garantizar la participación e influencia de las unidades subcentrales en la toma de decisiones del gobierno central. Por otro lado encontramos los de carácter técnico, más centrados en resolver cuestiones de carácter práctico tanto en el ámbito de los ingresos como de los gastos.
Hay que destacar que no
existe un modelo cerrado de implementación del federalismo fiscal. Por
lo tanto, la teoría informa a los diversos modelos, pero el sistema de
cada federación adapta estos principios a su realidad política,
territorial, económica, social y cultural. Así pues, encontramos desde
sistemas que hacen prevalecer el principio de equidad (vertical y/u
horizontal) por encima del de autonomía, hasta sistemas que hacen
prevalecer la autonomía por encima de la equidad, pasando por sistemas
que buscan un cierto equilibrio entre ambos principios.
El modelo de financiación de régimen común: de la lógica de la teoría a la arbitrariedad de la práctica
Antes de entrar en materia,
recordemos que el sistema de financiación autonómica de régimen común
se basa en el principio de caja única, es decir, que el dinero que se
recauda en las diferentes CCAA va a parar a una sola caja desde la cual,
y siguiendo una serio de criterios que detallaremos brevemente, se
reparten los recursos entre ellas. Este procedimiento recibe el nombre
de sistema de nivelación.
En cuanto a la nivelación, ésta se produce en tres pasos:
-
Fondo de garantía de los servicios básicos o FG (sanidad, educación y servicios sociales). De todos los recursos que se recaudan en cada CA, el 75% van a parar a este fondo, al cual se añaden recursos adicionales provenientes del Estado. En este punto se calculan las necesidades de gasto de cada CA en base a toda una serie de criterios (como por ejemplo la población de derecho o la población de entre 0 y 16 años), y a estas necesidades se les restan el 75% de los ingresos tributarios en aquella misma CA. Se trata, pues, de un fondo que garantiza una nivelación total de los recursos, puesto que deja a todas las CA con un nivel de recursos ajustados similares para hacer frente a lo que se consideran servicios esenciales del Estado del Bienestar.
-
El 25% restante de la recaudación impositiva en cada CA no va a parar al FG, sino que permanece en el territorio de cada CA. Por lo tanto, son recursos que no se nivelan. La acción combinada de este paso con el FG provoca una nivelación parcial de los recursos de las CCAA, o lo que es lo mismo, que las CCAA que tengan mayor capacidad fiscal disfruten de más recursos per cápita, pero no con tantas diferencias como si no se produjera la nivelación a través del FG.
-
Fondo de suficiencia global y fondos de convergencia. Con el fondo de suficiencia global se garantiza que todas las CCAA tengan una ganancia de recursos respecto al modelo anterior de 2001, y los fondos de convergencia van destinados a garantizar el principio de ordinalidad (fondo de competitividad) y favorecer la convergencia regional en términos de rentas (fondos de cooperación).
Sobre el papel, pues,
parece que el sistema sobre el que descansa la financiación de las
autonomías de régimen común responde a toda una serie de mecanismos
pensados para garantizar, sobre todo, el objetivo de la equidad
horizontal. Ahora bien, ¿los resultados del sistema reflejan una lógica
de nivelación horizontal? ¿Y, a su vez, respetan todos los principios
del federalismo fiscal?
PRINCIPIO DE AUTONOMÍA.
Los datos que ofrecen el Ministerio de Hacienda y Función Pública, así
como el Fondo Monetario Internacional, nos permiten concluir, en primer
lugar, que el modelo de financiación vigente desde 2009 no respeta el principio de autonomía, especialmente por el lado de los ingresos. Así pues, según datos del Avance de la actuación económica y financiera de las administraciones públicas en 2016 sólo un 16,8% de los recursos tributarios globales correspondieron a las CCAA;
por el contrario, el Estado, a través de la Administración Central y de
la Seguridad Social, controló el 72% de estos recursos, una fuerte
descompensación que no se ajusta con la realidad de la descentralización
presente en el Estado español.
Al mismo tiempo, y según datos del Fondo
Monetario Internacional (Government Finance Statistics), el mismo año 2016 un 58,2% de los ingresos de las CCAA dependieron de las transferencias de las otras administraciones
(fundamentalmente del gobierno central), lo que afecta negativamente la
autonomía de las CCAA para decidir el volumen de sus ingresos y añade
un importante elemento de incertidumbre, puesto que los recursos finales
de las CCAA quedan sujetos a la capacidad y voluntad del Estado para
hacer frente a sus compromisos presupuestarios.
Sólo a modo de ejemplo,
en Canadá tan sólo un 18,8% de los ingresos de las provincias
(equivalentes a las CCAA) dependieron de transferencias de otras
administraciones. Finalmente, y como contrapunto, hay que destacar
que la autonomía de las CCAA en el gasto es elevada, puesto que a pesar
de depender mucho de las transferencias, la mayor parte de éstas son
incondicionadas.
PRINCIPIO DE EQUIDAD. En segundo lugar, y en cuanto a la equidad, los datos también nos muestran que el
modelo de financiación de las CCAA no garantiza la correspondencia
entre ingresos y competencias para los diferentes niveles de gobierno
(equidad vertical), especialmente
en el caso del Estado central y las CCAA. Así, en 2016 al Estado le
correspondieron 15,4 puntos porcentuales más de ingresos (controló el
72%) de los que hubiera necesitado para el gasto que acabó gestionando
(56,6%), mientras que a las CCAA les correspondieron 15,3 puntos
porcentuales menos de ingresos (controlaron el 16,8%) de los que
necesitaron para el gasto gestionado (32,1%). En el caso de las
Administraciones Locales esta descompensación fue muy menor (0,2 puntos
porcentuales, puesto que controlaron un 11,1% de los ingresos y
gestionaron un 11,3% del gasto).
Ahora bien, a pesar de que los resultados en equidad vertical no son satisfactorios, el modelo de financiación genera desequilibrios todavía más grandes en cuanto a equidad horizontal, hasta el punto que se genera un reparto arbitrario de los recursos entre
las CCAA. Si el sistema siguiera una lógica de reparto de territorios
“ricos” hacia territorios “pobres”, cabría esperar que todas las CCAA
que antes del reparto se encuentran por encima de la media estatal en
capacidad fiscal hubieran perdido, después del reparto, puntos sobre
esta media, unos recursos que irían a parar a las CCAA con menos
recursos para reducir las desigualdades entre territorios, puesto que
las CCAA “pobres” habrían ganado puntos y se habrían acercado a la media
estatal. ¿Es esto lo que sucede? No.
Un primer ejemplo lo encontramos,
para el año 2015, en el hecho que el modelo no genera el mismo efecto
sobre todas las CCAA que superan la media estatal en ingresos según
población ajustada. Así, nos encontramos que Cantabria, La Rioja y Aragón, a pesar de estar inicialmente por encima de la media estatal en cuanto a ingresos (109,8, 100,3 y 106,9 puntos respectivamente), no sólo no pierden recursos después del reparto, sino que ganan
(129,3, 119,6 y 109,9 puntos), lo que contraviene la lógica de un
sistema de reparto de la riqueza. A su vez, el modelo tampoco genera el
mismo efecto sobre todas las CCAA que se encuentran por debajo de la
media estatal en ingresos según población ajustada.
En este sentido, el
caso de los valencianos es especialmente significativo: a pesar de que el País Valencià se encuentra por debajo de la media estatal en índice de capacidad fiscal (98,5 puntos) acaba alejándose todavía más de esta media una vez que finaliza el reparto
(95,0 puntos). De nuevo se rompe la lógica del reparto de la riqueza,
dado que un territorio que tendría que ser receptor neto de recursos con
el reparto, acaba perdiendo.
Como último punto hay que destacar que,
además, el sistema de reparto altera
el orden entre las CCAA en cuanto a posición inicial y final en
relación con los recursos per cápita (principio de ordinalidad), lo que todavía incrementa más la arbitrariedad puesto que el
modelo no produce un efecto de mitigación de las desigualdades entre
territorios en términos de recursos per cápita, sino que en algunos
casos genera una inversión de estas desigualdades
(sólo a modo de ejemplo, las Illes Balears pasan de ser el segundo
territorio con más recursos antes de transferencias, a ser el noveno
después de transferencias, mientras que Extremadura pasa de ser el
penúltimo a ser el tercero con más recursos).
PRINCIPIO DE COORDINACIÓN. Finalmente, como último elemento a analizar hay los mecanismos de coordinación intergubernamental. Hay que destacar que estos mecanismos se caracterizan por su debilidad. El único mecanismo genuino que se prevé es el Consejo de Política Fiscal y Financiera,
pero este órgano a menudo ha estado marcado por su discrecionalidad y
carencia de transparencia, además de haber registrado actuaciones en las
que el criterio de partido político se ha impuesto por encima del
criterio territorial.
Además de este órgano, no existe prácticamente ninguna otra coordinación entre el Estado y las CCAA a nivel fiscal.
Así, el Estado se encarga de la recaudación, gestión e inspección de la
mayor parte de impuestos, espacio en el que las CCAA tienen un papel
testimonial.
Los peligros de un sistema imperfecto
Tal como hemos podido ver a
lo largo del artículo, el modelo de financiación pactado en 2009 está
todavía lejos de cumplir los requisitos para poder ser considerado un
sistema de financiación ajustado al federalismo fiscal. Las
carencias que se detectan no sólo aportan inestabilidad al modelo
territorial español, sino que amenazan gravemente la viabilidad del
Estado del Bienestar al depender en su gran mayoría de unas CCAA que
no disfrutan de fuentes de financiación estables.
La situación de CCAA como las Illes Balears, Catalunya y el País
Valencià es especialmente grave si tenemos en cuenta que, además de
estos problemas, sufren una reducción injusta e insostenible en su
capacidad de financiación per cápita a causa de los sistemas de
nivelación del modelo vigente; esta pérdida supone un lastre en el
mantenimiento y expansión de sus estructuras de bienestar, hasta el
punto de que los gobiernos
autonómicos respectivos son incapaces de ofrecer a los ciudadanos de
estos territorios un nivel de prestaciones acorde con su nivel de
riqueza.
Este hecho es
especialmente preocupante en un contexto de crisis económica, escasez de
recursos y recortes en las prestaciones públicas.
Ante esta realidad, que en
parte es responsable de los recortes que han sufrido las estructuras de
bienestar en algunos territorios y del tensionamiento sin precedentes
de las relaciones interterritoriales, es urgente abordar una reforma en profundidad del modelo de financiación de 2009
para acercarlo a los principios del federalismo fiscal y lograr una
situación de mayor justicia en el reparto y asignación de los recursos a
las CCAA.
Se trata de una condición necesaria, aunque no suficiente,
para garantizar la viabilidad del Estado de Bienestar español, puesto
que la recentralización no parece una opción a considerar teniendo en
cuenta los elevados costes que comportaría a nivel político, así como en
la eficiencia y la eficacia del gasto público.
En cualquier caso, se trata de medidas que tendrían que ir acompañadas de un aumento de la presión fiscal y del gasto público
para acercar el Estado español a los estándares europeos y, de este
modo, contribuir a la mejora de los índices de bienestar social de las
personas que viven en él.
(*) Politólogo y profesor en la Universidad 'Pompeu Fabra' de Barcelona